破解农村土地经营权抵押难题

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马荣祥赵凤武夏清河

大连是中国最早探索都市现代农业改革的城市之一，在这一领域一直走在全国的前列。2018年，大连组织成立了30个土地股份合作社，完成土地托管全过程10万亩，土地流转面积181.5万亩，占家庭承包耕地面积的41.5%，比上年增长7个百分点。然而，在农村因素的整合和关系结构的调整中，土地承包经营权抵押问题日益突出，制约了新型城镇化发展质量和水平的进一步提高。

通过梳理发现，制约农村土地承包经营权抵押贷款发展的瓶颈主要在制度层面，集中体现在“四个困难”上。

评估担保是困难的。由于没有承包土地交易市场和市场化的价格形成机制，农村承包土地的定价缺乏有效的参考，评估标准、方法和结果也大相径庭。但是，单一的土地承包经营权价值低，抵押融资额度小，担保公司参与的积极性不高。由于在评估担保过程中收取3%至4%的费用，融资成本增加，导致农业主体参与度相对较低。此外，从土地经营权抵押贷款业务的实践来看，金融机构在办理相关业务时往往低估了抵押物的价值，抵押物的价值难以得到公允反映。

这个项目很难投保。目前，大连农业保险主要面向养殖业，与土地承包经营权相关的设施农业保险保额低，保险成本高，相关业务规模小。如每亩日光温室的保险金额为12000元，保费高达500元，保险费率为4.2%，相关设施费用超过150000元，农业经营主体面临着保险难、保险成本高的现实问题。

转移和处置很困难。大连市尚未建立正式的农村承包土地经营权流转市场，农村承包土地不能自由高效流转。目前，本市农村土地流转大多由双方协商，规模小、分散、不规范、缺乏管理，难以形成公开、透明、有序的交易模式。此外，地方银行处置不良抵押产权时，受到现行法律制度的制约，交易和变现困难的现象突出。银行处置抵押土地时，协调成本过高，处置困难。处置后，他们往往得不偿失，这增加了银行对开展试点业务的担忧。

风险补偿是困难的。农地抵押贷款的风险分散主要取决于抵押条件和信贷风险补偿。目前，在农地抵押实现价值难以实现的情况下，抵押的风险缓释功能没有得到真正体现，还款保障能力没有得到增强。农业、农村和农民的信贷风险普遍明显高于一般工商企业，受自然条件和市场环境影响较大，未来收益存在较大的不确定性。因此，单纯依靠市场难以达到财政支农的预期效果。目前，大连市尚未出台农村土地承包经营权、设施农业产权等涉农领域的风险补偿政策，试点企业过度的信贷风险无法得到合理补偿。

对此，笔者认为应从以下几个方面来解决这些问题。

规范抵押登记和价值评估。大连应尽快明确土地承包经营权和设施农业抵押登记部门，建立有效的抵押登记制度，登记抵押土地，解除银行开展此项业务的后顾之忧，促进该项业务健康发展。同时，应建立权威的政策担保机构，为农民抵押贷款业务和农业企业土地承包经营权提供担保。贷款违约时，担保机构应履行代偿责任，取得相应的土地承包经营权，并在市场上处置相关权益，从而降低融资成本，提高处置效率。

完善风险保障机制。扩大农业保险的范围和程度，引导保险公司加快发展土地承包经营权、设施农业产权等创新保险产品。改变以奖代补的传统农业支持方式，建立由政府、银行、担保公司和农业主体共同出资的农业风险补偿基金，以发挥财政资金的杠杆作用，调动市场主体的积极性。在合理水平上补偿试点业务的风险，形成可持续的政策支持模式。

出台配套措施促进农村证券市场发展。鉴于农村金融中介服务的发展还处于起步阶段，不能满足土地抵押贷款证券化的实施要求，政府应该为农村金融发展创造良好的环境基础，加强部门间的分工与合作。提高金融机构服务质量和服务水平，盘活农村抵押资产，促进抵押资产和证券的流动，分散不良资产风险，提高信贷资金使用效率。

建立农村产权流通市场。从长远来看，要建立农村土地交易流通市场，培育农业、农村和农民的市场意识，促进农村土地市场价格的形成。为了节约成本，提高效率，可以考虑利用现有的大连产权交易中心平台发布交易信息，完善交易系统，规范交易行为，促进农村承包土地经营权的高效流转。