中央深改委定调 两项金融改革新政或近期出台！谁来主导？如何监管

本篇文章4213字，读完约11分钟

据新华社报道，9月9日下午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会主任习近平主持召开了中央全面深化改革委员会第十次会议，并发表重要讲话。他强调，党的十八届三中全会以来，中央提出的各项改革任务的实施，重点是前期夯实基础、架设梁柱，中期全面推进、积蓄力量。当前，要着力加强制度整合、协同增效和高效运行，巩固和深化近年来在解决体制障碍、制度障碍和政策创新方面取得的改革成果，推动各项制度更加成熟和定型。

会议审议通过了一系列有关全面深化各领域改革的文件。金融业主要包括《金融基础设施综合监管工作方案》和《国有金融资本投资者责任暂行规定》。这也意味着这两个重要的政策文件将在不久的将来正式公布。

会议指出，金融基础设施是金融市场稳定高效运行的基本保障，是实施宏观审慎管理、加强风险防控的重要抓手。要加强对重要金融基础设施的整体监管，统一监管标准，完善准入管理，优化设施布局，完善治理结构，推动形成布局合理、治理有效、可靠性高、灵活性强的金融基础设施体系。

会议还强调，要加强国有金融资本管理，建立统一的出资人制度，必须坚持资本管理、市场化和审慎性原则，明确出资人和受托人的责任，加强对金融机构国有资本的管理和监督，完善问责制，完善现代金融企业制度和国有金融资本管理制度。

在金融市场基础设施的五大领域，央行将牵头协调监管

要理解金融基础设施的整体监管，首先必须了解中国金融基础设施的构成。上海黄金交易所(Shanghai Gold Exchange)董事长焦金普曾撰文总结称，作为金融市场基础设施的建设者和管理者，央行、证监会等监管机构一直重视金融市场基础设施建设。经过多年的发展，支付系统、证券结算系统、中央证券托管等金融市场基础设施建设取得了显著成绩。中国的金融市场基础设施包括五个主要部分:

首先是支付系统。目前，我国已经形成了以中央银行现代支付系统为核心，以银行业金融机构银行间支付系统为基础，以票据支付系统、银行卡支付系统和互联网支付为重要组成部分的支付清算网络系统。

第二，中央证券存管机构和证券结算系统。目前，中国已形成三个中央证券登记系统，即中央结算公司、中国证券交易所和上海清算所，负责债券、股票和其他证券的集中托管，也是金融市场的证券清算机构。

第三，中央交易对手(ccp)。以2008年金融危机为界，中国中央交易对手机构的发展分为两个阶段。金融危机前，市场上建立了中央交易对手清算机制，CSI作为外汇债券质押式回购的中央交易对手；正商所、大商所、商祺所和CICC在相应的期货交易中作为中心交易对手。2009年11月，中央银行推动成立银行间市场清算所有限公司，目前，上海清算所已初步建立了本外币、多品种、跨市场的中央交易对手清算业务系统，并在债券现货债券、外汇、航运衍生品、利率互换等领域相继建立了集中清算机制。

第四个是交易报告数据库(tr)。目前，我国还没有建立交易报告数据库的法律或监管框架，也没有指定或建立专门的机构作为交易报告数据库。在金融稳定委员会发布的《场外衍生品市场改革第九次进展报告》中，中国外汇交易中心和中国证监会机构间报价系统有限公司被视为类似于TR的实体。从目前情况看，我国各金融子市场的交易数据比较完整，各实体的数据采集分工也比较明确，基本符合正式建立交易报告数据库的条件。

第五，其他金融市场基础设施。除了国际清算银行支付结算系统委员会(cpss)和国际证券监督管理委员会组织(iosco)于2012年联合发布的《金融市场基础设施原则》(Financial Market infra structure Principles)中规定的五种金融市场基础设施之外，证券、期货和黄金等交易场所以及保险业平台也包括在金融市场基础设施类别中。

对金融基础设施进行全面监管的责任将主要由央行承担。自去年以来，央行已多次“吹”出对重要金融基础设施进行全面监管的重要性和任务目标。

2018年6月初，央行党委在中央召开集体学习会，邀请相关专家汇报当前网络安全形势和重点信息基础设施建设的网络安全问题。会议指出，金融领域的关键信息基础设施是经济社会运行的神经中枢，金融业务高度依赖金融网络和信息系统。中国央行建立并运营了中国重要的金融基础设施。在充分利用和不断提高网络便利性和效率的同时，要高度重视网络和信息安全，牢牢把握不发生重大风险和安全事件的底线。

上述会议还明确表示，下一步要做的是对金融业重要基础设施的监管进行统筹规划，做到防患于未然，有效防范和控制互联网金融领域的风险。立足技术变革和创新，积极适应互联网时代金融网络安全的新要求，加强重要金融基础设施规划，稳步推进自主可控技术在金融业核心领域的应用，提高金融网络安全和信息化工作的前瞻性、科学性和有效性。

央行去年年底发布的《中国金融稳定报告》(2018)也指出，由于央行通常需要在风险事件中扮演最后贷款人的角色，国际社会在危机后重申，央行应加强对金融市场基础设施的宏观审慎管理，强调集中清算安排可以更有效地管理金融市场基础设施的风险。

如何协调专家对金融基础设施的监管

事实上，金融基础设施的全面监管是防范和化解金融风险的重要组成部分。今年年初召开的中共中央政治局第十三次集体学习会议也指出，防范和化解金融风险，特别是防范系统性金融风险，是金融工作的根本任务。加快金融市场基础设施建设，稳步推进金融业关键信息基础设施本地化。运用现代科技手段和支付结算机制，对网上和网下、国际和国内资本流动进行及时、动态的监管，使所有资本流动都纳入金融监管机构的监管视野。

央行还需要监管哪些金融基础设施？目前，央行还没有给出明确的答案。北京的一位业内人士分析了经纪公司中国记者。目前，支付清算系统的管理已经达成共识，中央银行实行统一监管。但是，在债券登记和托管方面，由于过去银行间债券市场和交易所债券市场的监管是由不同的部门负责，所以负责两个债券市场的登记和托管等基础设施的相关机构也是由不同的部门监管。随着债券市场统一监管的深化，下一步债券市场的登记托管等基础设施有望纳入央行的整体监管范围。

中欧陆家嘴国际金融研究所研究员朱小川(600663)曾写道，要加强对金融基础设施的整体监管，有必要突出以下四种监管方式:

首先，明确访问管理。坚决取缔非法提供的基础设施服务，准入管理制度也要落实市场准入负面清单的要求，明确规范财务管理部门的业务审批权限。涉及国家安全的金融市场基础设施服务应当依法接受安全审查。

二是实行分类监管。目前，对重要支付系统的管理已经形成共识，中央银行实行统一监管。但是，对于其他类型的基础设施，有必要进一步明确其异同，并根据类别确定具体的监管内容。就竞争政策而言，对于可以市场化或具有一定市场化基础的基础设施服务，可以鼓励适度竞争。例如，中央证券存管、证券结算、中央对手等。，可以在现有基础上增加几家公司，形成一定程度的竞争格局，加强市场在基础设施资源配置中的决定性作用；对于尚未成为独立市场主体的基础设施，如交易数据库，建议中央财务管理部门充分调查后形成统一标准；对于涉及重大公共利益和国家安全的基础设施，建议政府部门实施特许经营。

三是建立监管信息共享机制。建议在金融稳定发展委员会的领导下，“一方两会”和联合国国家标准委员会合作建立金融监管信息共享机制，明确共享机制中信息收集的范围、形式、频率、更新、纠错和安全性。

第四，其他创新监管方式。科学技术的发展也为监管创新提供了技术保障。财务管理部门可以充分利用大数据、云计算、区块链和人工智能等新技术来提高监管水平。

焦金普还指出，下一步要加强金融市场基础设施的法律基础，明确各金融市场基础设施的业务边界和管理规则，统筹金融市场基础设施发展，将金融基础设施监管纳入宏观审慎监管框架，建立统一的金融市场设施管理规则和指引，建立金融市场基础设施注册、注册和认证准入制度，发挥金融市场基础设施的自律作用。

将出台完善国有金融资本管理的细则

《国有金融资本投资者责任暂行规定》将是去年发布的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(以下简称《意见》)的配套规定，被视为解决国有金融资本投资者责任长期模糊不清的一项顶层制度改革。《意见》提出了完善国有金融资本管理的基本原则、主要目标和政策措施，首次明确了财政部和地方财政部门作为国有金融资本投资者应履行的职责。

国家金融与发展实验室副主任曾刚曾表示，缺乏对国有金融资本投资者的监管所造成的负面影响主要有两个方面:一是在公司治理层面，当投资者不明确时，投资者的责任无法明确界定，国家意志无法在国有金融机构的运作中得到充分体现，容易引发不可控制的风险事件；第二，由于缺乏对国有资本的监管，国有资本存在一些无序的发展和扩张，从而导致潜在的风险。

财政部负责人在解释《意见》时指出，财政部门应履行国有金融资本投资者的职责，这可以有效解决国有金融资本缺乏整体战略布局、管理责任分散导致激励约束机制难以完善等问题。过去，许多部门和机构从不同角度参与国有金融资产的管理，但相应的职责不明确，导致了“人人行使管理权，无人全面承担管理责任”的局面。不同的规则影响了管理效率和决策效率，不利于形成统一的市场环境。

根据《意见》，各级财政部门承担着履行国有金融资本投资者职责的主要责任，其职责包括“依法享有投资者参与重大决策、选择管理者和享受利益的权利”，以资本管理为重点加强资产管理，根据需要委托其他部门和机构管理国有金融资本。

因此，《国有金融资本投资者责任暂行规定》的颁布，是在《意见》所界定的国有金融资本投资者责任基础上的进一步细化。

至于如何避免金融部门和金融监管部门之间的利益冲突。财政部有关负责人解释说，金融部门投资者的责任和金融监管部门的市场监管责任在出发点、最终目标和作用机制上是不同的，不能混淆。投资者的职责主要是行使投资者对国有金融资本的权力，承担保值增值的责任。金融监管部主要负责各类所有制金融机构的外部监管，通过“管风险、管法人、管准入”，达到合规、审慎监管的要求。金融监管部门承担着重要的市场监管职能。如果同时履行一些金融机构的投资者管理职责，将会影响金融监管的权威性、公平性和有效性，并容易引发道德风险。为避免利益冲突，应合理界定和明确投资者义务与金融机构市场监管的界限，明确市场监管与投资者义务的分离。